1. Explicar el problema del sistema fiscal argentino. Tener en cuenta el proceso de descentralización y tipos de impuestos recaudados.
2. Desarrollar las distintas propuestas en el debate delimpuesto al cheque. ¿por qué podemos hablar de un doble discurso del poder ejecutivo nacional?
3. ¿Por qué Daniel Muchnik habla de un federalismo "ilusorio"para el caso de nuestro país? Explicar y ejemplificar
4. Leer lasiguiente noticia. Establecer a que nivel/es de gobierno hace referencia. Caracterizarlos.
El heterogéneo grupo político que compone la oposición en el Senado de la Nación logró ayer aprobar el dictamen de un proyecto de ley que dispone la coparticipación total de los ingresos generados por el denominado impuesto al cheque. La iniciativa busca que las provincias obtengan un piso no menor al 34 por ciento de lo recaudado por la alícuota “sobre los créditos y débitos y demás movimientos bancarios”. Diario Página 12 4 de marzo de 2010
5. Realiza un texto explicando elorigen y destino de las Inversiones Extranjeras directas llegadas a nuestro país en la década del 90. ¿Por qué podemos decir que profundiza aún más la desigualdad entre las distintas regiones del país?
6. ¿Por qué el modelo de crecimiento de nuestro país implica una primarización de la economía? Desarrollar
Esto no implica que no tome otras preguntas ni que tome éstas de forma textual. Es tan sólo una guía para entender el tipo de preguntas.
MERCOSUR, ALCA y el Sistema Agroalimentario Argentino
Etiquetas: 2° Polimodal Cs Naturales, 2° Polimodal Cs Sociales
Trabajo Práctico 2
MERCOSUR, ALCA y el Sistema Agroalimentario Argentino .- Miguel Teubal
La versión neoliberal del MERCOSUR lo reduce a un mero y único aspecto: la liberalización del mercado. Sin embargo, el afianzamiento de la integración de la Argentina en el marco de los países del MERCOSUR, involucraría no sólo aspectos comerciales de la integración, sino también educativos, culturales y de cooperación científica - tecnológica.
En este artículo se plantea la importancia que ha tenido y tiene el MERCOSUR para el agro y las agroindustrias argentinas, por su condición de mercado relevante para las exportaciones cerealeras, lácteas, algodoneras, arroceras y de otros productos agropecuarios de nuestro país. La instauración del ALCA, justamente, implica que gran parte de estos mercados sean resignados a intereses estadounidenses o canadienses, con el agravamiento de la crisis local.
Contrariamente a lo que muchos habían pronosticado hace algunas décadas los procesos de globalización no han determinado la conformación de un "mercado mundial único" que funcione sin trabas de ninguna especie y sea accesible a todos los miembros de este planeta (países, empresas, y ciudadanos) por igual. La multilateralización de la economía mundial no se ha materializado en la medida de lo esperado. Más bien se ha puesto de manifiesto un aumento en las restricciones al comercio interbloques inducido en gran medida por las potencias capitalistas más avanzadas, probablemente debido a las mayores rivalidades entre éstas que se manifiestan en la arena mundial. En este contexto se destacan, entre otros fenómenos, la aparición de barreras no arancelarias, exenciones especiales (tarifarias, impositivas), la aplicación de cuotas y restricciones "voluntarias" a las exportaciones particularmente de los países del tercer mundo (Teubal, 1998 ; Faroppa, 1996).
En efecto, ese "mercado mundial libre" ha resultado una entelequia, en gran medida vacío de contenido. En la economía mundial los países más industrializados tienen más poder para imponer condicionamientos y reglas de funcionamiento que los menos industrializados. Es por ello que, tal como lo destacan numerosos autores, desde 1980 a esta parte, el "libre cambio" en el marco de la competencia perfecta no necesariamente fue expandido en la medida en que era de esperar. Estados Unidos respondió a su pérdida de competitividad frente al Japón y a la Unión Europea con medidas restrictivas y el uso de represalias de diversa índole. Por múltiples razones sus empresas y las de las demás potencias industrializadas son las que más fácilmente visualizan la "economía mundial" como el ámbito natural para la expansión de sus actividades, mucho más que las empresas asentadas sobre los países periféricos.
En este contexto, no es de extrañar que a la par del impulso dado a los procesos de globalización hayan surgido la configuración y/o el fortalecimiento de diversos bloques económicos regionales, con la UE (Unión Europea), la ZLCAN (Zona de Libre Comercio de América del Norte más conocido por sus siglas en inglés NAFTA) y el ASEAN asiático a la cabeza. Dichos bloques forman parte del marco institucional en el que se desenvuelven tanto las grandes empresas transnacionales, actores privilegiados de los procesos de globalización, como los gobiernos y sectores sociales de importancia. El hecho de que existan bloques económicos diferentes prefigura cierta rivalidad entre las empresas transnacionales vinculadas con estos bloques, así como intereses divergentes que propician los gobiernos de los países que los integran. En esencia, el proceso de globalización pone de manifiesto que las rivalidades entre grandes intereses regionales siguen tan vigentes como antes, siendo la conformación de diversos bloques regionales una manifestación concreta de esa divergencia de intereses.
En este contexto debemos considerar el proyecto de la creación de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que puede ser considerada como una extensión del proyecto ZLCAN a todo el continente. Estados Unidos necesita consolidar su propio bloque económico para enfrentar a sus rivales europeos y japoneses. La ZLCAN, el espacio económico que incluye Canadá y México y que comenzó a funcionar en 1994, fue el primer paso en la consolidación de este proyecto corporativo de EUA, un proyecto que le daría vía libre a sus corporaciones para expandirse sin "trabas de ninguna especie" hacia todo el continente.
No sólo se plantearía entonces una zona de libre comercio con la liberalización de los aranceles sobre el comercio regional, dejándose de lado la constitución de un arancel externo común para toda la región o para subregiones como el MERCOSUR, sino también -y esto es un elemento importante del proyecto ALCA- sería impulsada la coordinación de políticas continentales, lo cual podría implicar la institucionalización de políticas de liberalización y ajuste estructural en todo el continente. Se produciría de este modo la institucionalización de una suerte de disciplinamiento económico y social, que evitaría los posibles "proyectos díscolos" que pretendieran apartarse de los preceptos neoliberales más preciados del "pensamiento único". O sea, se trataría de la consolidación continental de los ajustes estructurales ya impulsados, al afianzarse un proyecto comercial, económico pero también férreamente político acorde con los intereses de las grandes corporaciones y el gobierno estadounidenses.
Negociaciones en torno del ALCA
El proyecto ALCA fue impulsado, desde un primer momento, por el gobierno de Estados Unidos. A fines de 1994, (es decir, el mismo año en que se puso en acción la ZLCAN) los jefes de estado de países americanos, suscribieron una declaración expresando la decisión de iniciar las negociaciones en torno de la conformación del ALCA, las que debían culminar antes del año 2006. Dicho espacio comprendería todos los países del continente americano, con excepción de Cuba, y consistiría en un área de libre comercio en la que se eliminarían las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio intrazonal de bienes y servicios, así como a las inversiónes.
Sin embargo, las negociaciones formales para la constitución del ALCA sólo comenzaron en abril de 1998, es decir, tres años y medio más tarde. Entre sus objetivos explicitados se encuentran la "progresiva eliminación de las barreras al comercio y a las inversiones en el hemisferio occidental". Como consecuencia de las mencionadas negociaciones, en el marco del ALCA fueron constituidas una serie de comisiones: agropecuaria; acceso a mercados; inversiones; servicios; gestión de gobierno; resolución de conflictos; derechos de propiedad intelectual; subsidios, políticas antidumping y derechos compensatorios; y políticas competitivas. El agro constituye un objetivo específico para ser negociado que no sólo posee una comisión especial sino que también tiene que ver con otras comisiones, por ejemplo, la de acceso a los mercados, y la que trata los subsidios, políticas antidumping y derechos compensatorios.
Las negociaciones se llevan a cabo entre 34 países del continente, incluyendo EUA. Según fue establecido, "todos los aranceles (de todos los países) fueron puestos sobre la mesa de negociaciones incluyendo los que gravan las importaciones de productos agropecuarios". Cabe destacar la importancia que se la ha dado en EUA al proyecto ALCA, tal como lo señala un documento del Departamento de Agricultura "dado que las negociaciones globales de gran alcance quedaron estancadas a partir de Seattle, los pactos comerciales regionales, tales como el ALCA aparecen como importantes mecanismos para la expansión del comercio y las oportunidades de inversión (de Estados Unidos)" (Burfisher y Link, 2000).
La Argentina y el Mercosur
La inserción internacional de la Argentina en el mundo durante la década de los noventa no puede separarse de la conformación y consolidación del MERCOSUR y, en particular, del afianzamiento de estrechas e importantes relaciones comerciales con el Brasil. Una parte de esta inserción tiene que ver muy particularmente con el comercio intrazonal de productos agropecuarios y de origen agropecuario (los denominados MOA: Manufacturas de Origen Agropecuario).
El Brasil, y por antonomasia el MERCOSUR, son en la actualidad los principales destinatarios de nuestras exportaciones, así como también importantes fuentes de nuestras importaciones. Las exportaciones totales de nuestro país aumentaron de 8,1 mil millones de dólares en 1984 a más de 23,3 mil millones en 1999, o sea, fueron casi triplicadas. En cambio las exportaciones de nuestro país al MERCOSUR pasaron en el mismo lapso de 655 millones de dólares a más de 7 mil millones de dólares, es decir, fueron incrementadas aproximadamente once veces. Como consecuencia, la importancia relativa del total de nuestras exportaciones al MERCOSUR pasó de representar el 8,1% de nuestras exportaciones totales en 1984 al 30,3% en 1999, con un pico en 1997 con 36,3% de nuestras exportaciones destinadas al MERCOSUR.
El considerable incremento de la importancia del MERCOSUR para la Argentina se repite en los otros países miembro. En efecto, para todos los países que integran el Mercosur, éste aumentó significativamente su importancia en los últimos lustros, habiendo aumentado más el comercio intra-Mercosur que el comercio de sus países miembro con otras regiones de la economía mundial.
Dentro del MERCOSUR el comercio bilateral de la Argentina con el Brasil asume un rol preponderante. Mientras que en los años 1984-88 el Brasil abarcaba en promedio tan sólo el 7,4% de las exportaciones argentinas totales, esa cifra trepó al 24,4% en 1999 habiendo alcanzado un máximo del 30,8% en 1997 1. El Brasil en los noventa fue el principal destino de las exportaciones argentinas, mientras que en la década de los ochenta, eran destinos más importantes EUA, los Países Bajos y la URSS. Después del Brasil, Estados Unidos, Chile, los Países Bajos, el Uruguay y España fueron los principales destinos de las exportaciones argentinas en 1999. Las exportaciones argentinas a otras regiones son también importantes, pero menores de las que realiza el país al MERCOSUR. En 1999 nuestro país destinaba 8 % de sus exportaciones totales a Chile, 11,3% a EUA y 21,2% a Europa (excluyendo la ex URSS) (cuadro Nº1).
Cuadro Nº 1. Argentina: exportaciones totales por países y/o zonas.
Fuente: INDEC; Comercio Exterior Argentino, varios años.
Cabe destacar la importancia que representa el MERCOSUR para los demás países miembro. Parecería que la importancia del MERCOSUR tiende a disminuir en proporción inversa al PIB o a la población globales de los países miembros. En 1999 el Brasil destinó 14,1% del total de sus exportaciones al MERCOSUR, frente al 1,9% que exportó a Chile y el 22,6% destinados a Estados Unidos. En cambio, el Mercosur es mucho más importante para el Uruguay y el Paraguay: estos países dirigieron 44,9% y 51,7% respectivamente del total de sus exportaciones a la región. El porcentaje de las exportaciones de estos países a Chile y a EUA fueron mucho menores.
Cabría preguntarse la importancia que tiene el MERCOSUR para Estados Unidos. Si bien en 1997 América latina absorbió el 18,1% de sus exportaciones totales, aquellas destinadas a los países del Mercosur no superaban el 2,3%. El grueso de las exportaciones estadounidenses a América latina se destinaron a México, el Caribe y Centroamérica. En este sentido, el MERCOSUR no representa en la actualidad un mercado importante para las exportaciones estadounidenses.
Con respecto a las importaciones, el MERCOSUR es también una fuente importante para las de la Argentina y representan el 24,7% en 1999. Estados Unidos provee el 19,4% de nuestras importaciones y Chile tan sólo el 2,5%. En relación con los otros países y regiones, el Mercosur provee 13,7 % de las importaciones totales que realiza el Brasil, 51,7% de las del Paraguay y el 45% de las importaciones uruguayas (cuadro Nº 2).
Cuadro Nº 2. Mercosur: comercio intrazonal y con otras regiones, 1999.
Exportaciones (en millones de dólares FOB)
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, IBGE, EEG, y DEYC
2 Las exportaciones de un país a otro pueden diferir de las importaciones en sentido inverso debido a diferencias en la registración.
Según la composición, el rubro "agropecuarias y MOA" continuó siendo el principal rubro de exportación de nuestro país a la economía mundial. Representó el 62,5% de nuestras exportaciones totales en 1993 y el 57,3% en 1999. En valores absolutos éstas pasaron de 8,2 mil millones de dólares en 1993 a 13,4 mil millones en 1999. Las MOI (manufacturas de origen industrial) representaron 28% de las exportaciones totales de nuestro país en 1993 y casi el 30% en 1999. Por otra parte, las exportaciones de combustibles y energía aumentaron de 1,2 mil millones, 9,4% del total en 1993, a más de 3 mil millones, 12,9% de nuestras exportaciones totales en 1999.
Estos porcentajes se modifican cuando consideramos las exportaciones de la Argentina al Mercosur y en particular al Brasil. Las exportaciones de productos "agropecuarios y MOA" al Mercosur representaron 35,5% de las exportaciones totales de nuestro país a la región en 1993 y el 36% en 1999. Éstos ítems representaron casi el 40% de nuestras exportaciones al Brasil en 1993 y el 38,1 % en 1999. Asimismo las exportaciones de MOI pasaron de representar el 42,4% de nuestras exportaciones al Brasil en 1993 a casi el 50% en 1999. En cambio el porcentaje de exportaciones de combustibles y fuentes energéticas fueron reduciéndose proporcionalmente a lo largo de la década (cuadro Nº 3). El "resto del mundo" en particular Europa, sigue siendo un mercado importante para nuestras exportaciones de productos "agropecuarios y MOA" que significaron en 1999 el 67,8% del total de dichas exportaciones. Asimismo el "resto del mundo" absorbe el 16,3% de nuestras exportaciones de MOI y el 10,5% de nuestros exportaciones de combustibles y productos energéticos. En cambio EUA sólo absorben el 5,2% de nuestras exportaciones agropecuarias y MOA evidenciando una cierta competencia de la producción agropecuaria de ese país con la de la Argentina; este porcentaje se eleva al 16,5% de las exportaciones de MOI y el 26% del rubro combustibles y energía. (cuadro Nº 3)
Cuadro N° 3.a. Argentina:Exportaciones según composión y destino
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Comercio Exterior Argentino, varios años.
Al analizar nuestras exportaciones por productos observamos que en las destinadas al Brasil se destacan el trigo, el petróleo, los automóviles y los lácteos. Con respecto a Estados Unidos, los principales productos de exportación son petróleo y naftas, destacándose también las exportaciones de cueros. Una situación similar ocurre con respecto a nuestras exportaciones a Chile, donde el petróleo y las naftas, representan más del 35% del total de nuestras exportaciones a ese país. En el caso de los Países Bajos, muchas de las exportaciones son principalmente productos de soja o habas de soja. En el caso de España, la soja también tiene un rol preponderante, aunque a ella se le agregan otros productos alimenticios, en general asociados con el complejo pesquero. En cambio, en el caso del Uruguay puede apreciarse una mayor diversificación de nuestras exportaciones: ningún rubro representa más del 3% del total.
Si consideramos la participación de cada país por tipo de exportaciones, el Brasil tiene una importancia fundamental como mercado para una serie de productos agroalimentarios argentinos de exportación. El 16,1% de nuestras exportaciones agropecuarias y MOA se destinaron al Brasil en 1999, habiéndose exportado a ese país tan sólo el 13,7% en 1993. El Brasil es un mercado muy importante para algunos productos, tales como los cereales (fundamentalmente el trigo) y productos de la molinería, lácteos, algodón y arroz. El 45% de nuestras exportaciones de cereales, el 59% de las de lácteos, el 64% de las de productos de molinería y el 53% de las de algodón, se destinaron en 1999 al Brasil (gráfico Nº 1). Como consecuencia, gran parte del crecimiento de estos sectores, así como de sus crisis, pueden ser explicados a la luz de la importancia que ha tenido la demanda brasileña de esos productos.
Gráfico Nº 1. Principales exportaciones argentinas, por producto, y participación del Brasil y Estados Unidos
Fuente: Elaboración propia sobre la base de IBGE e INDEC.
El Brasil no representa un mercado importante para el principal complejo agroexportador argentino, el oleaginoso. Apenas un 5% de los aceites y un 2% de los granos y residuos oleaginosos se destinan a este país. Como ya hemos mencionado, el Brasil es un importante exportador de productos oleaginosos, particularmente soja, lo que de alguna manera lo hace semejante a nuestro país en los mercados de países importadores. Esta semejanza puede plasmarse en una competencia entre ambos, con políticas que la acentúen (subsidios, condiciones especiales de exportación, etc.), aunque también es factible pensar que las industrias oleaginosas de los dos países podrían coaligarse para obtener mejores condiciones económicas de los países compradores.
El alto porcentaje que representa el Brasil como destino de las exportaciones industriales argentinas respecto del total, así como de algunos productos agroindustriales, es lo que de alguna manera da lugar a la llamada "Brasildependencia". Con respecto a las exportaciones industriales, cabe señalar que una gran parte son exportaciones intrafirma de las empresas automotrices, lo que refleja, en general, un entrelazamiento productivo entre ambos países.
Desde la perspectiva del Brasil, debemos señalar que este país ha tenido una balanza comercial deficitaria (en el total de la balanza comercial y con la Argentina) en todos los años desde 1996 hasta 2000 incluido, si bien el déficit se ha reducido, en los dos últimos años, de 6590 millones de US$ en el 1998 a 697 millones de US$ en 2000. La reducción del déficit se dio tanto por la reducción de sus importaciones como por el incremento de las exportaciones (SECEX, 2001).
Las principales exportaciones del Brasil son vehículos, minerales de hierro y hierro, café, azúcar y productos oleaginosos. El Brasil es un tradicional exportador de algunos productos alimentarios; productos obtenidos a partir de soja, café, azúcar, jugos de naranja y carnes. En cuanto a los complejos agroindustriales, el sojero es el de mayor importancia en relación con el valor de las exportaciones, al igual que en la Argentina por lo que, como señalamos más arriba, la Argentina no es un mercado para esta exportación.
Respecto de las importaciones brasileñas, las principales son de origen industrial, tales como reactores nucleares, máquinas, combustibles, plásticos y productos farmacéuticos. Asimismo, el Brasil, no es un país del cual se pueda decir que tiene autosuficiencia alimentaria en alimentos básicos de consumo popular masivo, ya que algunas de las principales importaciones agroindustriales son cereales (entre ellas, arroz), leche y lácteos, y pescado. En este sentido, a diferencia de las importaciones de alimentos de la Argentina, que en general o bien son productos tropicales o de cierta elaboración industrial particular (quesos, vinos, etc.) y que no constituyen elementos centrales de la alimentación de los sectores de menores ingresos, en el Brasil una parte de las importaciones sí constituyen elementos básicos de las dietas populares. Aquí se evidencia una de las fortalezas que podría generar un MERCOSUR fuertemente constituido: la posibilidad de lograr una mayor autosuficiencia alimentaria para el conjunto de sus países miembro.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que en las principales importaciones agroindustriales brasileñas la Argentina tiene una importante participación. En especial en las dos principales: en cereales, la Argentina participa con 76,8% del total importado por el Brasil, y en lácteos el 62,5% (gráfico Nº 2) En el conjunto de las importaciones agroindustriales brasileñas las importaciones de productos agroindustriales de la Argentina representan el 46,2% del total de estas importaciones. (IBGE; 2001)
Gráfico Nº 2. Incidencia de la Argentina en las importaciones agroindustriales brasileñas (10 rubros principales)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de IBGE e INDEC.
Las exportaciones brasileñas destinadas a la Argentina representaron en 1999 el 11, 7% del total de las exportaciones de ese país. Este porcentaje es considerablemente menor que el 24 % que representa el Brasil como destino de las exportaciones argentinas. La Argentina no es un destino importante para los principales complejos agroindustriales exportadores del Brasil.
Tal como se desprende del cuadro Nº 4, las principales exportaciones brasileñas son productos de origen industrial o mineros y de menor importancia los agroindustriales. Dentro de rubros de exportaciones industriales o mineros, la Argentina tiene cierta importancia en los rubros reactores, vehículos y productos de hierro la mayor participación se registra en el rubro vehículos.
Cuadro N° 4. Incidencia de Argentina en las principales exportaciones brasileñas, 1999
Fuente: Elaboración propia sobre la base de IBGE e INDEC.
Los rubros para los cuales la Argentina tiene alguna importancia como mercado son café, té, mate especias, y azúcares y productos de confitería.
El caso del azúcar es uno de los pocos en el que la producción brasileña de un producto agropecuario o agroindustrial de relevancia, presenta cierta injerencia en los mercados locales.
El Brasil subsidia la producción de azúcar por medio del programa PROALCOHOL. Nominalmente sólo subsidia la producción de alcohol; sin embargo, tal subsidio genera un cambio en los costos de producción del azúcar. Por esa razón puede ser vendido a un precio inferior. Aun en este caso, las ventas de azúcar del Brasil a la Argentina son escasas. Sin embargo, se estima que este subsidio brasileño también contribuye a la generación de una enorme oferta por parte de este país de azúcar a la economía mundial, lo cual contribuye a la caída de sus precios internacionales, reduciendo la rentabilidad de las exportaciones locales. En definitiva, esta dificultad para exportar genera en la Argentina una sobreoferta, que empuja a la baja el precio de ingenio del azúcar.
El Brasil se ha mostrado renuente a abandonar el programa PROALCOHOL, porque entiende que lo ayuda a superar la escasez de combustible de origen petrolero. Es debido a la situación generada por este programa, que el azúcar cuenta con un régimen especial dentro de la integración MERCOSUR.
La Argentina y MERCOSUR frente al ALCA
¿Cuáles podrían ser las implicaciones del establecimiento del ALCA para los países latinoamericanos en su conjunto y, en particular, para proyectos regionales opcionales tales como el MERCOSUR?
El MERCOSUR, a diferencia del TLCAN (e incluso de lo que podría llegar a ser el ALCA), es todavía un proyecto abierto, en plena construcción. Constituido por cuatro países del tercer mundo, con un grado más o menos semejante de "desarrollo" (o por lo menos sin las disparidades existentes entre Estados Unidos y Canadá por una parte y México, por la otra) MERCOSUR incluye en su seno diferentes proyectos de integración que incluso podrían ser considerados contradictorios entre sí, y que habrían de influir sobre su evolución futura. Los objetivos del proyecto MERCOSUR son diferentes para diversos sectores, dadas las perspectivas divergentes que presentan distintos actores sociales. En este sentido el proyecto MERCOSUR podría tener orientaciones diversas en el futuro.
Por una parte, está el proyecto neoliberal del MERCOSUR. Según esta perspectiva el MERCOSUR debe ser considerado como un paso transicional hacia la plena liberalización de las economías de la región. Los que propician esta perspectiva, lo ven como un bloque tendiente a fusionarse indefectiblemente -y podría decirse también en forma subordinada- en el proyecto ALCA. Se trata del proyecto que propiciaba claramente el gobierno de Menem, y también Cavallo en la administración De la Rúa, respondiendo a las propuestas de los grupos más neoliberales.
El desarrollo que hasta ahora ha tenido el MERCOSUR no ha sido necesariamente contradictorio con este proyecto neoliberal. Por una parte, se concentró esencialmente en la reducción de los aranceles aduaneros, tendiendo hacia la liberalización del mercado intra-zonal como un objetivo en sí mismo. En este sentido el MERCOSUR, hasta ahora, ha sido una de las formas en que el capital transnacionalizado pudo incrementar su participación en los diversos mercados, en un ámbito ahora expandido. También se avanzó en cierta coordinación de políticas, regímenes especiales para la industria automotriz y acuerdos sobre el establecimiento de un arancel común. Sin embargo, la falta de espacios de promoción de la pequeña y mediana industria ha llevado a que quienes aumentaran las exportaciones debido al auge que trajo consigo la demanda brasileña, fueran esencialmente grandes empresas, que de esta manera incrementaron su participación en las ya de por sí concentradas exportaciones. Mientras que más del 30% de las exportaciones del sudeste asiático la realizan las PYMES (Gatto, 1995) en el caso argentino dicha cifra sería del 7,5%. En general, los sectores que más exportan al Mercosur siguen siendo mayoritariamente las grandes empresas, grupos económicos o transnacionales, mientras que las pequeñas empresas, sin proyectos desde el gobierno que las favorezcan, han reducido su participación.
El hecho de que se impulsara el proyecto neoliberal del MERCOSUR hizo que en esta integración tuvieran una participación privilegiada los grandes grupos económicos locales y los gobiernos. Se dejó de lado, en el proceso de integración, la participación de la pequeña industria, los pequeños productores e incluso los trabajadores. "Ni el grueso de la pequeña y mediana producción, ni los asalariados, ni los trabajadores por cuenta propia, ni los actores sociales vinculados con otros planos que no sean los de la dinámica del intercambio comercial, han participado -o lo han hecho muy limitadamente- de las posibles ventajas del proyecto integrador en marcha" (Rofman, 1997: 115)
Aquellos que defienden el proyecto neoliberal del MERCOSUR proponen ahora incluso su disolución, para entablar "negociaciones directas" con Estados Unidos. Además, tienden a ser los que proponen la "dolarización" de la economía argentina (entre otras propuestas de muy dudosa naturaleza), conjuntamente con otros mecanismos que van eliminando paulatinamente los márgenes que pudieran existir para la coordinación de políticas entre los países miembro tanto en materia económica, como social y política.
Frente a este proyecto para el MERCOSUR, se encuentra otro que podríamos caracterizar como "desarrollista", o simplemente industrialista. Es el que impulsan fundamentalmente sectores empresariales del Brasil, e incluso del gobierno brasileño, así como dispersos sectores de las PYMES argentinas.
Los "desarrollistas" plantean la necesidad de consolidar el MERCOSUR como espacio propio de un conjunto de países con niveles de desarrollo relativamente iguales, incluso para negociar en bloque y con más fuerza su ingreso al ALCA. Por cierto que el Brasil es el país hegemónico de este espacio económico en el marco del cual se presentan, muchas veces, reglas de juego inciertas. Dentro de este contexto, la política exterior de la Argentina, ha sido esencialmente liberalizadora frente a una política económica externa mucho más proteccionista del Brasil. La inexistencia de mecanismos reales de coordinación y/o negociación ante, por ejemplo, la devaluación del real, hizo aparecer esta medida como una amenaza para la Argentina. Medidas recientes del gobierno argentino que en los hechos tiraban por la borda la posibilidad de avanzar en el establecimiento de un arancel común, propio de un mercado común, también conspiran contra la consolidación del Mercosur. Pese a la existencia de numerosos conflictos cabe destacar que el Brasil no es igual que Estados Unidos, ya que el Brasil necesita de la Argentina y de una política exterior coherente de este país, tanto como la Argentina necesita del Brasil. Esto se ve claramente en lo económico y específicamente en lo que atañe al comercio intrazonal de productos de origen agropecuario.
En este sentido, consolidar el MERCOSUR, entendiendo que consolidar no es sinónimo de liberalizar, desde la perspectiva "desarrollista" podría considerarse como un proyecto estratégico más importante frente a las demás propuestas en juego, incluyendo el ALCA.
La posibilidad de impulsar un desarrollo regional que consolide antes que nada los intereses regionales, frente a otros intereses vinculados con los procesos de globalización, constituye un objetivo manifiesto de la perspectiva desarrollista a que aludimos. Asimismo, avanzar en la consolidación del MERCOSUR involucra la conformación de una unión aduanera, y un mercado común, o sea, un espacio económico con un arancel externo común y con una importante coordinación de políticas a la usanza de la Comunidad Europea, a diferencia de lo que constituye una simple zona de libre comercio.
El afianzamiento de la integración en el marco de los países del MERCOSUR involucraría no sólo aspectos comerciales de la integración, sino también educativos, culturales, y de cooperación científico-tecnológica. La versión neoliberal del MERCOSUR lo reduce a un mero y único aspecto: la liberalización del mercado. La carencia de mecanismos institucionales, de información, discusión o hasta de coordinación de políticas macroeconómicas, explica que cada medida del país vecino tome por sorpresa a las autoridades del nuestro -y viceversa- afectando negativamente a numerosos actores sociales de ambos países, así como a la opinión pública. Igual situación ocurre con, por ejemplo, los recientes y drásticos vaivenes de la política económica argentina que tiende a despreciar significativamente el Mercosur, y que afectan su consolidación. En definitiva, en este aspecto de la coordinación de las políticas económicas el Mercosur tiene un carácter bastante distinto del que tuvo la Unión Europea en sus comienzos y en décadas recientes.
No cabe duda de que todavía existen espacios económicos y de poder, básicamente en el Brasil, que promueven una industrialización regional basada sobre intereses empresariales locales, o bien regionales. El fortalecimiento de este espacio regional, para el cual deberían promoverse medidas activas de diferente naturaleza que impulsen tanto un desarrollo industrial como agropecuario local, frente a medidas de liberalización mundiales, o como parte de políticas defensivas frente a los subsidios y restricciones que los países altamente industrializados aplican en defensa de sus propias empresas, constituye objetivo esencial del ideario desarrollista. Se percibe claramente que la consolidación del MERCOSUR como un espacio autónomo, puede desempeñar un papel importante frente a otros bloques económicos en juego en la actualidad.
Evidentemente, éstos no son los únicos proyectos MERCOSUR que podemos visualizar. Existen numerosos proyectos que hacen hincapié en aspectos sociales, tendientes a la integración regional de una serie de intereses y organismos populares, que le darían al MERCOSUR un cariz netamente diferente al que tiene en la actualidad: el MERCOSUR laboral, de los universitarios, de los productores y trabajadores rurales, medianas y pequeñas empresas, etc. El ingreso al ALCA podría constituirse en una traba al avance de estos múltiples planes que impulsan los diferentes movimientos sociales de la región.
Mientras que en el caso del MERCOSUR pueden observarse la existencia de dos proyectos claramente diferenciados, la consolidación del ALCA impulsaría la adopción de los postulados neoliberales respecto de la política económica externa de los países miembro. En este sentido, el ALCA está claramente contrapuesto a la construcción y consolidación del MERCOSUR. Estados Unidos parece entender esto, y procura por lo tanto apurar las negociaciones en torno del ALCA, a fin de poder avanzar antes de que el MERCOSUR sea una realidad "sin posibilidad de retorno". En este sentido, "ambos bloques difieren profundamente, tanto en intereses económicos a largo plazo, en la calidad de la inserción y la diversificación de intereses político-económicos, así como en la visión que ambos tienen sobre el sistema internacional y las relaciones internacionales." (Bernal Meza, 1999)
La disputa por el mercado brasileño.
No cabe duda de que hasta las crisis sucesivas que se manifestaron en la segunda mitad de la década de los años 1990, el MERCOSUR avanzaba significativamente, ejerciendo un papel importante para el crecimiento de la Argentina. Tal como fue señalado más arriba, casi un tercio de las exportaciones argentinas se destinó al MERCOSUR, incluyendo una parte apreciable de las exportaciones de manufacturas de origen industrial. En la actualidad el país tiene un saldo favorable de su balanza comercial regional, exportando más que lo que importa del MERCOSUR, fundamentalmente con el Brasil.
El MERCOSUR es particularmente importante para el agro argentino, siendo un mercado relevante para las exportaciones cerealeras, de lácteos, algodoneras, arroceras, y otros productos agropecuarios de nuestro país. En la década de los noventa, la demanda brasileña por esta producción ayudó en gran medida a impulsar o a detener, de alguna manera, su caída. Es cierto que, como por ejemplo en el caso del arroz, la caída de la demanda brasileña generó una crisis en el complejo arrocero local de grandes proporciones. En este ejemplo, la caída de la demanda externa se debió a la adopción, por parte del Brasil, de medidas proteccionistas reclamadas por los pequeños productores de ese país (Garzón, 1999).
En el caso de los lácteos, la demanda del país vecino fue una condición necesaria para que el mencionado complejo adquiriera un sesgo más exportador que el que tenía en años anteriores. Aquí también se dio la protesta de los productores brasileños, que observaban con recelo cómo los productos de origen argentino competían con ventajas en precio frente a sus productos locales. El conflicto, que se llevó a negociación por cuanto los productores brasileños acusaban de dumping a los argentinos, se zanjó con la fijación de un precio mínimo para la venta de la leche, considerado como libre de dumping.
Los dos ejemplos brevemente comentados, denotan que la construcción de un MERCOSUR, dados los diversos intereses en juego, sin duda no es una tarea sencilla. Aparentemente el gobierno brasileño es más propenso a defender los sectores sociales de ese país, comparado con el argentino, imbuido bastante más por las falacias del "libre mercado".
Los episodios mencionados más arriba muestran que la pérdida del mercado brasileño para una serie de productos agroalimentarios argentinos podría generar crisis locales o sectoriales, de considerable envergadura. La instauración del ALCA, justamente, implica que gran parte de estos mercados serían resignados a favor de intereses estadounidenses o canadienses, con la consabida crisis local.
En efecto, según informes del Departamento de Agricultura de Estados Unidos, el ALCA podría ser importante para EUA porque coadyuvaría a aumentar sus exportaciones de trigo y las de Canadá al Brasil, así como también las de maíz, soja y algodón al resto del continente. El impacto sobre sus exportaciones de arroz, carnes y productos lácteos sería menos significativo, aunque podría ser considerable sobre las exportaciones argentinas. Es por ello que las exportaciones argentinas de trigo, lácteos y otros productos al Brasil, y a otros países del MERCOSUR, podrían verse resentidas por las exportaciones estadounidenses impulsadas en el marco del ALCA. Como es sabido, la estructura productiva del sector agropecuario de Estados Unidos es, en muchos sentidos, similar y, por ende, competitiva con la estructura productiva del sector agropecuario argentino.
La disputa por los diversos mercados no es un aspecto usualmente considerado por muchos de los funcionarios que pregonan la plena liberalización de la economía, independientemente de las consecuencias que ésta pueda tener. La liberalización plena de algunos mercados (máxime cuando se sabe que otros seguramente van a proseguir siendo protegidos), al menos en el corto plazo, podría generar la pérdida de éstos, sin ningún tipo de compensación. En este sentido, el ALCA podría contribuir a agravar la situación local.
De tal modo, el ALCA presenta una serie de interrogantes respecto de su impacto sobre los medianos y pequeños productores, campesinos y trabajadores rurales de la región. Asimismo, una expansión significativa del agro norteamericano en la región podría contribuir al aumento de la dependencia alimentaria externa que caracteriza a la mayoría de los países de la región y al desplazamiento de una parte importante de los auténticos productores y trabajadores rurales.
La experiencia del ZLCAN estableció para el caso mexicano "que la mayor parte de las repercusiones negativas en el empleo se originaron por la pérdida de competitividad del sector productor de maíz, y en la posible bancarrota de una gran cantidad de pequeños propietarios, sobre todo del sector ejidal, que tienen pocas oportunidades para diversificarse y producir fruta y hortalizas o de modernizar los cultivos tradicionales para ser competitivos en una economía abierta. Algunos autores previeron el "desplazamiento de 15 millones de personas que quedarían afuera de la agricultura, de una población agrícola total de 22,8 millones y de una población de ejidatarios de 12,5 millones" (Janvry y Saudulet, 1998).
Estos aspectos negativos de la ZLCAN, que se fueron materializando en los últimos años y que contribuyeron a la protesta del agro mexicano que embarga a ese país en la actualidad, son una muestra cercana de lo impactante que podrían ser los efectos del ALCA sobre los medianos y pequeños propietarios, campesinos, y trabajadores rurales de América latina y de nuestro país.
Esta situación la expresa Maurice Costin, director de comercio exterior de la Fiesp (Federación de la Industria del Estado de Sao Paolo). "Suelen preguntarme si el Brasil está preparado para entrar en una negociación "4+1" con Estados Unidos. Mi respuesta es: si es para ahora, no. Si es dentro de un tiempo...puede ser".
"No podemos enfrentar el libre comercio con un sistema tributario de impuestos en cascada o trabajar con tasas de interés que, para la industria, llegan al 40% anual. Sin eliminar esas dos situaciones, no estamos en condiciones de competir con Estados Unidos. Por otra parte, para sentarse a la mesa de negociaciones con EUA, tenemos que dejar en claro antes que no va a haber de su parte medidas antidumping sacadas de la galera, como las que toman contra nuestro acero (y, dicho sea de paso, en contra de la miel argentina. MT y JR), sobre aranceles para nuestro tabaco o nuestras naranjas o cupos máximos para nuestros zapatos y otros tantos productos. Para que nosotros abramos nuestro mercado, ellos también tendrán que abrirlo...No conozco en profundidad la situación argentina, pero sé que son muy competitivos en el sector agrícola. Eso va a ser un problema en la negociación porque en EUA existe un lobby agrícola muy importante. No tiene sentido para nosotros ser súper competitivos produciendo soja si después el productor norteamericano va a recibir un subsidio que va a pagar la mitad de sus costos. Queremos competir, pero mano a mano, en forma limpia...Es muy importante que estemos juntos en esta negociación con Estados Unidos. El Brasil y la Argentina, juntos, tienen una importancia estratégica y política mucho mayor que su importancia económica. Cuando un país negocia sólo con una potencia tan grande como Estados Unidos (que tiene el 77% del PIB de toda América), tiene pocas oportunidades de realizar un acuerdo provechoso. Pero si vamos juntos, todo el Mercosur, tenemos cuatro votos en las Naciones Unidas y cuatro en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Nuestra importancia estratégica es mayor en grupo...Hay muchos sectores de la sociedad brasileña que se oponen a estas negociaciones, pero no hay que tener miedo, porque tenemos la posibilidad de decir "si", pero también de decir "no". Es importante que recordemos constantemente que no debe haber imposiciones." (La Nación,02/10/01).
Bibliografía
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Trabajo Práctico 1 El Ilusorio Federalismo Argentino
EL ILUSORIO FEDERALISMO ARGENTINO
Por: Daniel Muchnik
La macrocefalia de la República Argentina es conocida y ha sido incluso analizada por ensayistas e historiadores, pero lo que hasta ahora fue considerado casi como una "característica" ha encontrado su límite. Como tantas cosas en el país ,el funcionamiento concreto de lo que se conoce como sistema federal necesita de una reestructuración de fondo. Graves peligros se ciernen no sólo sobre la integridad territorial, sino incluso sobre los fundamentos mismos de la nación. Orígenes y evolución de la desigualdad entre regiones.
La etimología de "federalismo" indica que proviene del latín foederare que significa "unir por medio de una alianza". Y se supone que una alianza se hace entre aquellos que tienen un determinado poder y necesitan acordar sus intereses para vivir en armonía. La doctrina establece, por su parte, que el federalismo es una forma de organización del Estado que se refiere a la estructura territorial que éste adopta y que confiere a las distintas unidades o regiones soberanías propias. En una federación, el gobierno central ejerce su imperio sobre los Estados componentes. Pero cuando de la doctrina se pasa a la dinámica histórica, los factores políticos y económicos confieren determinadas particularidades al federalismo.
Por ejemplo, algunas regiones han dado origen a una federación por mutuo interés (Suiza, Alemania, Estados Unidos). Por otra parte, el debilitamiento de un Estado centralizado puede favorecer el surgimiento de una federación (Brasil, Venezuela, México). En ambos casos la viabilidad del federalismo está relacionada con el equilibrio económico y político alcanzado (Brasil, Estados Unidos), mientras que se dificulta en aquellos países donde la estructura siempre ha tendido al desequilibrio. Es el caso de Argentina, debido a la preeminencia de Buenos Aires.
Ciudad -puerto vs. interior
El federalismo argentino es el resultado de un proceso histórico partiacualr de formación de una alianza entre la macrocefálica Buenos Aires y un cuerpo que no ha guardado proporción. Desde la constitución del Virreinato del Río de la Plata, en 1778, el puerto y su ciudad se tomaron revancha de Lima y del privilegio que el interior mantuvo durante casi todo el siglo XVIII, con el comercio de la plata.
A partir de entonces, Buenos Aires ha sido el centro neurálgico del país, pese a los deseos de Domingo Faustino Sarmiento en el siglo XIX de instalar la capital en la Isla Martín García (Argirópolis) o el de Carlos Tejedor de ungir a Rosario o a "cualquier parte en el desierto" si fuera necesario; o aún el frustrado proyecto de Raúl Alfonsín (1993/89), ,de trasladar la capital al Sur, a la ciudad de Viedma. En todos estos casos se trato de evitar lo inevitable.
Ezequiel Martínez Estrada citaba las palabras de Manuel D. Pizarro, publicadas en la Revista de Derecho, Historia y Artes en 1898, nueve años después de la federalización de la capital: "¿Por qué no se levantan en el interior las voces de sus hombres eminentes? Por qué sólo se oyen las voces metropolitanas que desde la capital de la República se levantan como zumbidos (....)? Porque ahí esta centrada toda la vida política de la República, y el interior es una tumba que sólo guarda los despojos de un muerto. (...) El interior es la necrópolis de las autonomías del régimen federativo, que hoy sólo pertenece a la historia política de la República." (1).
Esta fatalidad estaba escrita porque la ciudad capital era el vínculo del país con los mercados mundiales y, como tal, abogaba por el libre comercio, en contra del proteccionismo que pregonaban las economías provinciales. Pero asimismo, ,otros cinceles, de naturaleza no económica, moldearon esta realidad. Una provincia de Córdoba escolástica, católica y conservadora, contrastaba con un litoral y un puerto positivista, multicultural, liberal y bullente de ideas políticas novedosas y revolucionarias, creando una tensión adicional (2). Como casi todas las del mundo, ,la ciudad-puerto generó una sociedad horizontal merced a la diversidad y a las luces de la Ilustración, en tanto que durante tres siglos, el interior profundamente colonial sedimentó una sociedad jerárquica y vertical. El dominio despótico de Buenos Aires, ahogó al interior y desde el litoral, que poseía un alto potencial productivo y una sociedad imbuida de ideas liberales, se alzaron las voces y las armas que pusieron fin al gobierno de Juan Manuel de Rosas.
Sin embargo, el germen de la dominación esta incubado. En 1832, el diputado correntino Manuel Leiva decía: " nuestra patria será siempre un caos (...); nuestro comercio cada día más ruinoso (...); nuestros ríos infructíferos a la generalidad; nuestras rentas hechas el patrimonio de uno solo, y todo el país pobre y miserable (...). El tesoro de la Nación seguirá siendo el problema de si nos pertenece a todos o sólo a los señores porteños, como hasta ahora, y nuestros puertos desiertos" (3).
Desde las palabras de Leiva hasta la actualidad pocas cosas han cambiado. Cierto es que la libre navegación ya no es materia de controversia y que la Constitución ha declarado al sistema de gobierno republicano y federal. Pero la evolución nacional ha carecido de un proyecto de país integrado que propenda al desarrollo de las regiones en la explotación de inmensos recursos naturales y humanos. Y mucho menor ha sido el interés de los gobiernos locales por encarar esas tareas. De la ineficacia de un ESto omnipresente, desarrollado desde 1940, se pasó a la desidia de un Estado que a partir de 1976 entregó todos sus resorte a las fuerzas del mercado. Así por ejemplo, retomando el tema de la navegación, se pasó de las regulaciones superpuestas a permitir que cada multinacional tenga su propio puerto privado (en las costas de Santa Fe suman nueve) con escaso o nulo control de las autoridades.
Una desproporción estructural
Las desigualdades se fueron profundizando entre la región pampeana y las provincias y en el interior de cada provincia, a las que un sistema político, prohijado por un esquema tributario centralizado en la nación, transformó en feudos más o menos modernos.
Si se divide al país en las regiones tradicionales, algunas cifras demuestran este estado de cosas:
• La región pampeana, integrada por las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, representa el 20 % de la superficie; el 36 % de la población y el 75 % del Producto Bruto (PB).
• La región constituida por el Noroeste (NOA); Noreste (NEA) y Cuyo (que incluye a, San Juan, San Luis, La Rioja, Mendoza, Santiago del Estero, Salta, Jujuy, Tucumán, Catamarca, Entre Ríos, Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones), representa el 45 % de la superficie; el 30 % de la población y el 18 % del PB.
• La región patagónica (Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río NEgro, Neuquén y La Pampa), representa el 35% de la superficie ; el 7 % de la población y el 7 % del PB.
Dicho de otro modo : de las 24 provincias , cinco generan el 85 % del PB y concentran el grueso de la población. De las 500 empresas más grandes del país, sólo el 2 % de su inversión se radica en las provincias chicas. El 65 % de las exportaciones nacionales son generadas por sólo tres provincias (4).
De los índices económicos tradicionales se desprende así que el federalismo argentino es una mera ilusión, más aún cuando se toman en cuenta los índices de Desarrollo Humano elaborados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Solo la ciudad Autónoma de Buenos Aires alcanza el nivel alto; 10 provincias el nivel medio y las restantes 13 provincias se ubican en el nivel bajo (5). Esto es el reflejo de lo ocurrido en los últimos 25 años, con la destrucción de los tejidos socioeconómicos de las provincias, más de la mitad de las cuales no podría funcionar siquiera, de no contar el controvertido mecanismo de coparticipación federal de impuestos.
El informe del PNUD del año 2001 aconseja modificar la actual estructura del federalismo argentino, teniendo en cuenta los siguientes puntos: a) redefinir las funciones de cada nivel de gobierno, y b) revisar el desordenado proceso de descentralización llevado a cabo en los últimos diez años.
Sin embargo, lograr estas modificaciones en el actual estado de disgregación socioeconómica requerirá políticas nacionales de apoyo para permitir la reconversión de sociedades que viven del empleo público financiado con Adelantos del Tesoro Nacional (ATN) y coparticipación, en comunidades estructurales alrededor de complejos productivos definidos por los gobiernos locales con el apoyo macroeconómico del gobierno nacional. Estas recomendaciones llevan directamente analizar someramente los dos problemas esenciales del federalismo en Argentina: el fiscal y el político.
Imposición y representación
El primero de ellos es consecuencia de que en Argentina el gasto es descentralizado, esto es, que cada provincia decide cuánto destina a su salud, educación, administración, etc. Pero la fuente de financiamiento de ese gasto no depende del gobierno local, sino de un sistema tributario débil controlado por la nación. El resultado es un fuerte déficit fiscal permanente y un aumento descontrolado de la deuda.
Básicamente, las provincias recaudan impuestos sobre la riqueza no móvil (impuesto inmobiliario) o sobre una porción del patrimonio personal (impuesto automotor); en tanto que la nación colecta los impuestos relacionados con el consumo (IVA, internos, al cheque, etc.) y los que hacen a la redistribución del ingreso (ganancias ,etc.) Esto hace que la nación sea superavitaria y las provincias deficitarias, situación que vendría a remediar el acuerdo sobre el que está asentada la coparticipación federal.
A fines del año 2001, el total de las provincias argentinas estaba endeudado en casi 30.000 millones de pesos, una suma equivalente a todo el gasto de un año. La provincia de Buenos Aires representaba alrededor de un tercio de esa deuda. A este respecto, dice el especialista Jorge Macón, "tener una deuda equivalente al gasto anual, es alto pero no extraordinario. Pero tener una deuda de esa magnitud, con un sistema tributario tan débil como el que tienen las provincias argentinas, sí es un problema y de ninguna manera pequeño" (6). Cuando se analiza el desempeño de las finanzas públicas bajo el actual régimen de coparticipación se observan contradicciones entre sus objetivos declarados y la práctica , a saber:
• El sistema no ha permitido establecer un perfil redistributivo de los impuestos.
• La coparticipación generó comportamientos procíclicos de las finanzas públicas.
• No ha resuelto el financiamiento de las necesidades genuinas del gasto provincial y nacional.
Todo esto agravado por el cepo de la deuda externa y de los planes de ajuste estructural, que han llevado a que las provincias se hagan cargo de muchas obligaciones que antes eran responsabilidad de la nación (descentralización). Dentro de la lógica del endeudamiento constante y creciente, las provincias se han visto en la necesidad de "patear hacia adelante" sus problemas de financiamiento emitiendo bonos y cuasi monedas, cuyo rescate ha sido muy dificultoso.
Mientras tanto , las leyes de mercado siguen imponiendo un ritmo desbalanceado e inequitativo de desarrollo. Provincias como Santa Cruz y Neuquén son "ricas" y dependientes de sus reservas de petróleo explotadas por empresas extranjeras luego de la fenomenal transnacionalización que sufrió Argentina en los últimos diez años. Mientras tanto provincias como Misiones, Chaco y Corrientes se debaten en la miseria puesto que sus producciones (algunas subsidiadas) están destinadas al mercado local (algodón, yerba mate, té y tabaco). Además, muchos de esos cultivos primarios están siendo desplazados por la soja (7). Miles de hectáreas de selva chaqueña han sido desmontadas para plantar soja por el simple hecho de que su precio internacional es alto y este cultivo predomina en la zona pampeana, al punto que Argentina es el segundo productor mundial de este alimento asiático que su población consume.
. En cuanto al problema político, el sistema federal requiere de la plena representación de los intereses de las partes en el gobierno nacional. A tal efecto, la Cámara de Senadores está integrada por un número igual de senadores por provincia, sin tener en cuenta la proporcionalidad de habitantes, como en el caso de los diputados. Sin embargo, la elección directa (por el voto de los ciudadanos) sancionada en la reforma constitucional de 1994, con el agregado de un senador más (de 2 a 3 ) por provincia, debilita - a juicio de algunos analistas - el espíritu federal que animaba al viejo sistema de elección indirecta.
La composición de la Cámara de Diputados también muestra algunas distorsiones: por obra de las leyes 19.862/72 y 22.847/81, que fijan un numero mínimo de diputados por provincia, algunas provincias "chicas" tienen un número de diputados proporcionalmente mayor al de las "grandes". De este modo se distorsiona el espíritu federal, que señala la igualdad representativa en el Senado y la proporcionalidad representativa en Diputados.
Si bien la reforma constitucional de 1994 refuerza el federalismo doctrinario, la aplicación parcial de sus postulados sigue manteniendo un estado de cosas centralista que asegura la toma de decisiones por el gobierno nacional y la "parte de león" a gobernadores de provincia que con sus diputados sostienen su cuota de poder. Esta cuota consiste en el financiamiento con ATN u otras modalidades (permitir que el 50 % del dinero del Fondo Nacional de la Vivienda se utilice para tapar agujeros presupuestarios), que han perpetuado, en algunos casos, a familias al frente de un gobierno provincial. Como contrapartida, los votos de los diputados provinciales han apurado las leyes que necesitaba el gobierno central.
Soluciones regionales
Ante la grave crisis actual, la dirigencia política es masivamente acusada de ineficiente y corrupta. Por cierto, la década del noventa dejó muestras palmarias de estas conductas. Sin embargo, son los políticos en su conjunto los que tienen en sus manos la responsabilidad de cambiar este rumbo, junto con su imagen. Hay quienes promueven el "achicamiento" de política , como si el problema fuese numérico. Para ello se valen de una importante modificación introducida en la reforma constitucional de 1994, que abre las puertas a la regionalización. Con el título "Gobiernos de Provincia", el artículo 124 faculta a las provincias para "crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines (...) ". LA finalidad de estas regiones está vinculada con el desarrollo económico y social , como así también con la necesidad de compatibilizar y armonizar facultades entre los gobiernos locales y el nacional.
Pero esta reforma, como señala el constitucionalista Daniel Sabsay, "no pretende crear un nuevo nivel político de gobierno, sino que la provincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder, y la región está constreñida al logro de objetivo de carácter económico y social" (8).
Lejos de los oportunistas proyectos de regionalización presentados por la derecha política que gobernó durante la década del '90 (una reducción de la administración de gobierno), la Constitución define el concepto de región sólo para el cumplimiento de fines limitados, algo muy diferente a como se la concibe en otros países, como Italia y España, en los que se trata de una forma de descentralización política , dotada de autonomía.
Los propuestas de regionalización de esa derecha chocan con las propias ideas de su ideólogo , el ex ministro de Carlos Menem Roberto Dromi, quien dijo en la Constituyente de 1994: " no debemos confundirnos y dar otro nombre al federalismo. El único regionalismo a promover en el país es el que surge de una realización acabada , real y sólida del federalismo, no el que es producto de la constitución de regiones con poder político por encima de las provincias. El regionalismo válido y posible para la Argentina ,es el de la integración y coordinación del esfuerzo en pos de los intereses comunes".
Algunos políticos están comenzando a plantear cambios serios en el sistema de coparticipación federal. Las soluciones, lejos de ser grandilocuentes o " fundacionales", deberían buscarse por el costado sencillo de la responsabilidad o " accountability" (como se estila decir ahora) de la dirigencia política. Es decir, asignar a cada nivel de gobierno (municipal, provincial y nacional) la posibilidad de recaudar una parte importante de los recursos que necesita para solventar sus necesidades , sin esperar las partidas del gobierno central. Esto sin desatender el aspecto solidario que un sistema impositivo nacional debe tener para balancear las regiones mas empobrecidas del país. Además, un nuevo sistema no sólo debería ser equitativo en la distribución, sino representativo en su faz política.
Por último, no es posible soslayar que la calidad democrática, la actividad política, la industrialización, la educación, la seguridad social y todos los grandes asuntos del país no figuran en la vocación de la dirigencia argentina que ha tenido el control político en las últimas décadas. Si acaso surge un espíritu renovado en la política, si se abandona la banalidad, la retórica hueca, uno de los principales temas que debería abordar el próximo gobierno es el de la reestructuración del federalismo argentino.
1 Ezequiel Martínez Estrada, La Cabeza de Goliat,CEAL, Buenos Aires, 1968
2 La ley del 12 de octubre de 1825 consagró la libertad de culto en la Provincia de Buenos Aires.
3 Citado por Ricardo Zorraquin Becú, en El Federalismo.
4 Liliana de Riz "Hacia un nuevo federalismo", Clarín, Buenos AIres, 14-3-02.
5 PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2001 " Integración territorial e igualdad de oportunidades : orientaciones para redefinir el federalismo argentino", coordinado por Liliana de Riz, Buenos Aires.
7 Benjamín Backwell y Pablo Stefanoni,"El negocio del hambre en Argentina", Le Monde diplomatique edición Cono Sur, febrero de 2003.
8 Juan Carlos Agulla (comp.), Ciencias Sociales: Presencia y Continuidades, Academia Nacional de Ciencias, Buenos Aires, 1999.
EL ILUSORIO FEDERALISMO ARGENTINO
Por: Daniel Muchnik
La macrocefalia de la República Argentina es conocida y ha sido incluso analizada por ensayistas e historiadores, pero lo que hasta ahora fue considerado casi como una "característica" ha encontrado su límite. Como tantas cosas en el país ,el funcionamiento concreto de lo que se conoce como sistema federal necesita de una reestructuración de fondo. Graves peligros se ciernen no sólo sobre la integridad territorial, sino incluso sobre los fundamentos mismos de la nación. Orígenes y evolución de la desigualdad entre regiones.
La etimología de "federalismo" indica que proviene del latín foederare que significa "unir por medio de una alianza". Y se supone que una alianza se hace entre aquellos que tienen un determinado poder y necesitan acordar sus intereses para vivir en armonía. La doctrina establece, por su parte, que el federalismo es una forma de organización del Estado que se refiere a la estructura territorial que éste adopta y que confiere a las distintas unidades o regiones soberanías propias. En una federación, el gobierno central ejerce su imperio sobre los Estados componentes. Pero cuando de la doctrina se pasa a la dinámica histórica, los factores políticos y económicos confieren determinadas particularidades al federalismo.
Por ejemplo, algunas regiones han dado origen a una federación por mutuo interés (Suiza, Alemania, Estados Unidos). Por otra parte, el debilitamiento de un Estado centralizado puede favorecer el surgimiento de una federación (Brasil, Venezuela, México). En ambos casos la viabilidad del federalismo está relacionada con el equilibrio económico y político alcanzado (Brasil, Estados Unidos), mientras que se dificulta en aquellos países donde la estructura siempre ha tendido al desequilibrio. Es el caso de Argentina, debido a la preeminencia de Buenos Aires.
Ciudad -puerto vs. interior
El federalismo argentino es el resultado de un proceso histórico partiacualr de formación de una alianza entre la macrocefálica Buenos Aires y un cuerpo que no ha guardado proporción. Desde la constitución del Virreinato del Río de la Plata, en 1778, el puerto y su ciudad se tomaron revancha de Lima y del privilegio que el interior mantuvo durante casi todo el siglo XVIII, con el comercio de la plata.
A partir de entonces, Buenos Aires ha sido el centro neurálgico del país, pese a los deseos de Domingo Faustino Sarmiento en el siglo XIX de instalar la capital en la Isla Martín García (Argirópolis) o el de Carlos Tejedor de ungir a Rosario o a "cualquier parte en el desierto" si fuera necesario; o aún el frustrado proyecto de Raúl Alfonsín (1993/89), ,de trasladar la capital al Sur, a la ciudad de Viedma. En todos estos casos se trato de evitar lo inevitable.
Ezequiel Martínez Estrada citaba las palabras de Manuel D. Pizarro, publicadas en la Revista de Derecho, Historia y Artes en 1898, nueve años después de la federalización de la capital: "¿Por qué no se levantan en el interior las voces de sus hombres eminentes? Por qué sólo se oyen las voces metropolitanas que desde la capital de la República se levantan como zumbidos (....)? Porque ahí esta centrada toda la vida política de la República, y el interior es una tumba que sólo guarda los despojos de un muerto. (...) El interior es la necrópolis de las autonomías del régimen federativo, que hoy sólo pertenece a la historia política de la República." (1).
Esta fatalidad estaba escrita porque la ciudad capital era el vínculo del país con los mercados mundiales y, como tal, abogaba por el libre comercio, en contra del proteccionismo que pregonaban las economías provinciales. Pero asimismo, ,otros cinceles, de naturaleza no económica, moldearon esta realidad. Una provincia de Córdoba escolástica, católica y conservadora, contrastaba con un litoral y un puerto positivista, multicultural, liberal y bullente de ideas políticas novedosas y revolucionarias, creando una tensión adicional (2). Como casi todas las del mundo, ,la ciudad-puerto generó una sociedad horizontal merced a la diversidad y a las luces de la Ilustración, en tanto que durante tres siglos, el interior profundamente colonial sedimentó una sociedad jerárquica y vertical. El dominio despótico de Buenos Aires, ahogó al interior y desde el litoral, que poseía un alto potencial productivo y una sociedad imbuida de ideas liberales, se alzaron las voces y las armas que pusieron fin al gobierno de Juan Manuel de Rosas.
Sin embargo, el germen de la dominación esta incubado. En 1832, el diputado correntino Manuel Leiva decía: " nuestra patria será siempre un caos (...); nuestro comercio cada día más ruinoso (...); nuestros ríos infructíferos a la generalidad; nuestras rentas hechas el patrimonio de uno solo, y todo el país pobre y miserable (...). El tesoro de la Nación seguirá siendo el problema de si nos pertenece a todos o sólo a los señores porteños, como hasta ahora, y nuestros puertos desiertos" (3).
Desde las palabras de Leiva hasta la actualidad pocas cosas han cambiado. Cierto es que la libre navegación ya no es materia de controversia y que la Constitución ha declarado al sistema de gobierno republicano y federal. Pero la evolución nacional ha carecido de un proyecto de país integrado que propenda al desarrollo de las regiones en la explotación de inmensos recursos naturales y humanos. Y mucho menor ha sido el interés de los gobiernos locales por encarar esas tareas. De la ineficacia de un ESto omnipresente, desarrollado desde 1940, se pasó a la desidia de un Estado que a partir de 1976 entregó todos sus resorte a las fuerzas del mercado. Así por ejemplo, retomando el tema de la navegación, se pasó de las regulaciones superpuestas a permitir que cada multinacional tenga su propio puerto privado (en las costas de Santa Fe suman nueve) con escaso o nulo control de las autoridades.
Una desproporción estructural
Las desigualdades se fueron profundizando entre la región pampeana y las provincias y en el interior de cada provincia, a las que un sistema político, prohijado por un esquema tributario centralizado en la nación, transformó en feudos más o menos modernos.
Si se divide al país en las regiones tradicionales, algunas cifras demuestran este estado de cosas:
• La región pampeana, integrada por las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, representa el 20 % de la superficie; el 36 % de la población y el 75 % del Producto Bruto (PB).
• La región constituida por el Noroeste (NOA); Noreste (NEA) y Cuyo (que incluye a, San Juan, San Luis, La Rioja, Mendoza, Santiago del Estero, Salta, Jujuy, Tucumán, Catamarca, Entre Ríos, Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones), representa el 45 % de la superficie; el 30 % de la población y el 18 % del PB.
• La región patagónica (Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río NEgro, Neuquén y La Pampa), representa el 35% de la superficie ; el 7 % de la población y el 7 % del PB.
Dicho de otro modo : de las 24 provincias , cinco generan el 85 % del PB y concentran el grueso de la población. De las 500 empresas más grandes del país, sólo el 2 % de su inversión se radica en las provincias chicas. El 65 % de las exportaciones nacionales son generadas por sólo tres provincias (4).
De los índices económicos tradicionales se desprende así que el federalismo argentino es una mera ilusión, más aún cuando se toman en cuenta los índices de Desarrollo Humano elaborados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Solo la ciudad Autónoma de Buenos Aires alcanza el nivel alto; 10 provincias el nivel medio y las restantes 13 provincias se ubican en el nivel bajo (5). Esto es el reflejo de lo ocurrido en los últimos 25 años, con la destrucción de los tejidos socioeconómicos de las provincias, más de la mitad de las cuales no podría funcionar siquiera, de no contar el controvertido mecanismo de coparticipación federal de impuestos.
El informe del PNUD del año 2001 aconseja modificar la actual estructura del federalismo argentino, teniendo en cuenta los siguientes puntos: a) redefinir las funciones de cada nivel de gobierno, y b) revisar el desordenado proceso de descentralización llevado a cabo en los últimos diez años.
Sin embargo, lograr estas modificaciones en el actual estado de disgregación socioeconómica requerirá políticas nacionales de apoyo para permitir la reconversión de sociedades que viven del empleo público financiado con Adelantos del Tesoro Nacional (ATN) y coparticipación, en comunidades estructurales alrededor de complejos productivos definidos por los gobiernos locales con el apoyo macroeconómico del gobierno nacional. Estas recomendaciones llevan directamente analizar someramente los dos problemas esenciales del federalismo en Argentina: el fiscal y el político.
Imposición y representación
El primero de ellos es consecuencia de que en Argentina el gasto es descentralizado, esto es, que cada provincia decide cuánto destina a su salud, educación, administración, etc. Pero la fuente de financiamiento de ese gasto no depende del gobierno local, sino de un sistema tributario débil controlado por la nación. El resultado es un fuerte déficit fiscal permanente y un aumento descontrolado de la deuda.
Básicamente, las provincias recaudan impuestos sobre la riqueza no móvil (impuesto inmobiliario) o sobre una porción del patrimonio personal (impuesto automotor); en tanto que la nación colecta los impuestos relacionados con el consumo (IVA, internos, al cheque, etc.) y los que hacen a la redistribución del ingreso (ganancias ,etc.) Esto hace que la nación sea superavitaria y las provincias deficitarias, situación que vendría a remediar el acuerdo sobre el que está asentada la coparticipación federal.
A fines del año 2001, el total de las provincias argentinas estaba endeudado en casi 30.000 millones de pesos, una suma equivalente a todo el gasto de un año. La provincia de Buenos Aires representaba alrededor de un tercio de esa deuda. A este respecto, dice el especialista Jorge Macón, "tener una deuda equivalente al gasto anual, es alto pero no extraordinario. Pero tener una deuda de esa magnitud, con un sistema tributario tan débil como el que tienen las provincias argentinas, sí es un problema y de ninguna manera pequeño" (6). Cuando se analiza el desempeño de las finanzas públicas bajo el actual régimen de coparticipación se observan contradicciones entre sus objetivos declarados y la práctica , a saber:
• El sistema no ha permitido establecer un perfil redistributivo de los impuestos.
• La coparticipación generó comportamientos procíclicos de las finanzas públicas.
• No ha resuelto el financiamiento de las necesidades genuinas del gasto provincial y nacional.
Todo esto agravado por el cepo de la deuda externa y de los planes de ajuste estructural, que han llevado a que las provincias se hagan cargo de muchas obligaciones que antes eran responsabilidad de la nación (descentralización). Dentro de la lógica del endeudamiento constante y creciente, las provincias se han visto en la necesidad de "patear hacia adelante" sus problemas de financiamiento emitiendo bonos y cuasi monedas, cuyo rescate ha sido muy dificultoso.
Mientras tanto , las leyes de mercado siguen imponiendo un ritmo desbalanceado e inequitativo de desarrollo. Provincias como Santa Cruz y Neuquén son "ricas" y dependientes de sus reservas de petróleo explotadas por empresas extranjeras luego de la fenomenal transnacionalización que sufrió Argentina en los últimos diez años. Mientras tanto provincias como Misiones, Chaco y Corrientes se debaten en la miseria puesto que sus producciones (algunas subsidiadas) están destinadas al mercado local (algodón, yerba mate, té y tabaco). Además, muchos de esos cultivos primarios están siendo desplazados por la soja (7). Miles de hectáreas de selva chaqueña han sido desmontadas para plantar soja por el simple hecho de que su precio internacional es alto y este cultivo predomina en la zona pampeana, al punto que Argentina es el segundo productor mundial de este alimento asiático que su población consume.
. En cuanto al problema político, el sistema federal requiere de la plena representación de los intereses de las partes en el gobierno nacional. A tal efecto, la Cámara de Senadores está integrada por un número igual de senadores por provincia, sin tener en cuenta la proporcionalidad de habitantes, como en el caso de los diputados. Sin embargo, la elección directa (por el voto de los ciudadanos) sancionada en la reforma constitucional de 1994, con el agregado de un senador más (de 2 a 3 ) por provincia, debilita - a juicio de algunos analistas - el espíritu federal que animaba al viejo sistema de elección indirecta.
La composición de la Cámara de Diputados también muestra algunas distorsiones: por obra de las leyes 19.862/72 y 22.847/81, que fijan un numero mínimo de diputados por provincia, algunas provincias "chicas" tienen un número de diputados proporcionalmente mayor al de las "grandes". De este modo se distorsiona el espíritu federal, que señala la igualdad representativa en el Senado y la proporcionalidad representativa en Diputados.
Si bien la reforma constitucional de 1994 refuerza el federalismo doctrinario, la aplicación parcial de sus postulados sigue manteniendo un estado de cosas centralista que asegura la toma de decisiones por el gobierno nacional y la "parte de león" a gobernadores de provincia que con sus diputados sostienen su cuota de poder. Esta cuota consiste en el financiamiento con ATN u otras modalidades (permitir que el 50 % del dinero del Fondo Nacional de la Vivienda se utilice para tapar agujeros presupuestarios), que han perpetuado, en algunos casos, a familias al frente de un gobierno provincial. Como contrapartida, los votos de los diputados provinciales han apurado las leyes que necesitaba el gobierno central.
Soluciones regionales
Ante la grave crisis actual, la dirigencia política es masivamente acusada de ineficiente y corrupta. Por cierto, la década del noventa dejó muestras palmarias de estas conductas. Sin embargo, son los políticos en su conjunto los que tienen en sus manos la responsabilidad de cambiar este rumbo, junto con su imagen. Hay quienes promueven el "achicamiento" de política , como si el problema fuese numérico. Para ello se valen de una importante modificación introducida en la reforma constitucional de 1994, que abre las puertas a la regionalización. Con el título "Gobiernos de Provincia", el artículo 124 faculta a las provincias para "crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines (...) ". LA finalidad de estas regiones está vinculada con el desarrollo económico y social , como así también con la necesidad de compatibilizar y armonizar facultades entre los gobiernos locales y el nacional.
Pero esta reforma, como señala el constitucionalista Daniel Sabsay, "no pretende crear un nuevo nivel político de gobierno, sino que la provincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder, y la región está constreñida al logro de objetivo de carácter económico y social" (8).
Lejos de los oportunistas proyectos de regionalización presentados por la derecha política que gobernó durante la década del '90 (una reducción de la administración de gobierno), la Constitución define el concepto de región sólo para el cumplimiento de fines limitados, algo muy diferente a como se la concibe en otros países, como Italia y España, en los que se trata de una forma de descentralización política , dotada de autonomía.
Los propuestas de regionalización de esa derecha chocan con las propias ideas de su ideólogo , el ex ministro de Carlos Menem Roberto Dromi, quien dijo en la Constituyente de 1994: " no debemos confundirnos y dar otro nombre al federalismo. El único regionalismo a promover en el país es el que surge de una realización acabada , real y sólida del federalismo, no el que es producto de la constitución de regiones con poder político por encima de las provincias. El regionalismo válido y posible para la Argentina ,es el de la integración y coordinación del esfuerzo en pos de los intereses comunes".
Algunos políticos están comenzando a plantear cambios serios en el sistema de coparticipación federal. Las soluciones, lejos de ser grandilocuentes o " fundacionales", deberían buscarse por el costado sencillo de la responsabilidad o " accountability" (como se estila decir ahora) de la dirigencia política. Es decir, asignar a cada nivel de gobierno (municipal, provincial y nacional) la posibilidad de recaudar una parte importante de los recursos que necesita para solventar sus necesidades , sin esperar las partidas del gobierno central. Esto sin desatender el aspecto solidario que un sistema impositivo nacional debe tener para balancear las regiones mas empobrecidas del país. Además, un nuevo sistema no sólo debería ser equitativo en la distribución, sino representativo en su faz política.
Por último, no es posible soslayar que la calidad democrática, la actividad política, la industrialización, la educación, la seguridad social y todos los grandes asuntos del país no figuran en la vocación de la dirigencia argentina que ha tenido el control político en las últimas décadas. Si acaso surge un espíritu renovado en la política, si se abandona la banalidad, la retórica hueca, uno de los principales temas que debería abordar el próximo gobierno es el de la reestructuración del federalismo argentino.
1 Ezequiel Martínez Estrada, La Cabeza de Goliat,CEAL, Buenos Aires, 1968
2 La ley del 12 de octubre de 1825 consagró la libertad de culto en la Provincia de Buenos Aires.
3 Citado por Ricardo Zorraquin Becú, en El Federalismo.
4 Liliana de Riz "Hacia un nuevo federalismo", Clarín, Buenos AIres, 14-3-02.
5 PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2001 " Integración territorial e igualdad de oportunidades : orientaciones para redefinir el federalismo argentino", coordinado por Liliana de Riz, Buenos Aires.
7 Benjamín Backwell y Pablo Stefanoni,"El negocio del hambre en Argentina", Le Monde diplomatique edición Cono Sur, febrero de 2003.
8 Juan Carlos Agulla (comp.), Ciencias Sociales: Presencia y Continuidades, Academia Nacional de Ciencias, Buenos Aires, 1999.
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